万亿级消费税改革临近，奢侈品、高端服务或将率先试点 |新一轮财税体制改革③
近年来，深化消费税改革的呼声越来越高。原因之一是现行《消费税暂行条例》最后一次修订是在2008年，部分规定已不再适合当前的市场环境。例如，高端甚至奢侈消费品的税目不足。私人飞机、马术、高端俱乐部娱乐休闲等大量奢侈消费品和消费活动不纳入消费税征收范围。
今年4月，西南财经大学财税学院院长刘荣在国家税务总局主办的《税收研究》杂志上发表文章称，符合当前形势居民消费升级，更多高端消费品、服务和消费行为应纳入消费税。税收征收范围可以更好地发挥税收政策调节收入的作用。
“目前，消费税的收入调节作用有限。随着居民生活水平逐步提高，居民消费结构调整升级。尽管一些曾经的高端消费品已成为大众消费品，但它们仍然是消费税收入的主要来源。甚至豪华消费品税目不足，大量私人飞机、高档家具等豪华消费品，以及马术、高端俱乐部娱乐休闲、豪华邮轮旅游等消费行为。不纳入消费税征收范围。”刘蓉在文章中表示。
除了扩大征收范围外，分析人士认为，消费税改革更重要的目的是补充地方财力，引导地方政府推动产业结构转型。
2021年以来，房地产市场低迷导致土地出让收入减少和地方债务压力化解，给地方政府财政收入带来压力。在此背景下，地方政府迫切需要寻找新的收入来源。
申万宏源证券高级宏观分析师贾东旭在研报中指出，“营业税改增值税”后，地方政府的主要税种已经缺失。 2023年，地方税中最大的土地增值税仅占当年地方税收收入的8.3%。加之土地出让收入下降，如何弥补地方财力成为需要解决的核心问题。
“消费税改革早在2019年就已布局，并在‘十四五’规划和2035年远景目标纲要中再次强调，近期又明确要求‘启动’” 2024年预算草案。消费税改革是增加税源，弥补地方问题，可以提供财政资源，鼓励地方消费发展。”
2019年，国务院印发《关于实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》，其中提到“消费税征收流程后移，稳步下放”交给地方政府。” “十四五”规划和2035年远景目标纲要再次强调调整优化消费税征收范围和税率，推动征收环节后移、稳步下放地方地区。今年3月公布的预算草案提到，在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，要进一步完善税制，优化税制结构，推进消费税改革。
贾东旭表示，从国际经验来看，消费税是地方财力的重要补充。美国、法国、日本、韩国等国际主要经济体均实行消费税中央与地方共享制度。例如，经济合作与发展组织（OECD）38个国家中有14个国家实行中央与地方政府共享消费税。 2021年，地方政府平均比例为22.2%。其中，地方政府份额最高的是哥伦比亚（66.6%）。其次是美国（64.4%）和法国（62.9%）。同属东亚地区的日本和韩国，地方政府分担的消费税分别为26.5%和11.8%。
尽管消费税并未纳入今年全国人大常委会年度立法工作计划，但不少分析人士仍认为，消费税今年有望进入改革试点阶段，也可能会在今年的全国人大常委会年度立法工作计划中提及。中国共产党中央委员会第三次全体会议即将召开。
根据光大证券测算，假设卷烟、酒类等消费税中央与地方政府分担50%；成品油主要由大型中央企业生产和销售，中央与地方份额比例为8：2；对于汽车来说，由于实名登记和地方要求提供配套基础设施，假设地方份额比例为100%，基于上述分配比例假设，采用2023年消费税税基，预计地方税收收入增加7000亿元以上，拉动地方财政收入约6个百分点。
除了补充地方财政收入外，消费税改革的另一个方向是将征税环节从生产端移至消费端，从长远来看可以起到促进经济转型的作用。
中国银河证券宏观研究员聂天琪向界面新闻指出，消费税征税环节从生产者转移到批发商或零售商，意味着消费税的税收收入将更加贴近消费地。这一调整将对地方政府的收入激励机制产生影响。它可能会产生深远的影响。
“过去，我国财税体系对地方政府收入的激励主要体现在供给侧。增值税和企业所得税是地方主要收入来源，按产地确定。这一税收制度有利于引导地方政府因地制宜发展优势产业。另外，中央对地方经济目标的考核机制，造就了中国制造业的竞争优势。”聂天琪说。
但他指出，上述做法也在一定程度上导致了地方政府在经济发展过程中“重生产、轻消费”的目标导向，而供需失衡是主要原因之一。当前中国经济面临的矛盾。如果消费税的税源从生产地转移到消费地，消费税缴纳地也将发生内部结构调整，进而对各地消费产生正向激励作用。
有专家指出，将消费税设置在生产环节征收的初衷是为了降低征收难度。一旦征收环节后移，如何保证税源不大量流失将是一个很大的挑战。
中国政法大学财税法研究中心主任石正文告诉界面新闻，2019年，国务院在《实施大调整后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中提到， 《大规模减税降费》指出，消费税征收环节将后移。一个前提是“税收和管理可控”。
“如果将征收环节移回零售环节，税务机关将面临大量分散的纳税人，这无疑会增加征收难度，并可能导致税源大量流失。因此，在推进消费税征管环节后移改革时，首先要确保涉及的消费税税目征管可控。”施正文说。
他表示，高档手表、贵重珠宝和珠宝玉石等监管条件成熟的物品可以先行试点，而其他相关物品在尚未建立成熟的监管体系之前，不应再移动收藏流程。
消费税征收流程后移带来的另一个重大挑战是，可能会加剧地区间的财力差距。比如，如果消费税从生产环节到消费环节征收，那么像贵州茅台这样的产品，消费税将主要由消费地而不是生产地获得。这可能会导致生产所在省份的利益受到损害，而经济发达地区则获得更多的税收收入。
据银河证券测算，消费税“后移”将对上海、贵州、云南、湖北、湖南等主要省份烟酒、汽车生产加工的税收收入产生负面影响和石油。人口和消费大省份的税收贡献形成正向贡献。
首都经济贸易大学财税学院讲师张晓英在《税收研究》杂志上发表文章指出，前期建立与消费税改革相匹配的转移支付制度由于消费税征收流程的倒退，此次改革将惠及生产大省，而非消费大省。财政资源将给予一定补偿，确保这些省份在改革过程中保持金融稳定。这不仅有利于为改善消费环境、培育消费潜力赢得时间，也有利于解决消费税征管后移可能造成的税收负增长问题。
石正文提出，可以采取更加灵活的共享税方式：石油、卷烟、汽车、酒类等主要税目可以由现行的中央税改为共享税。地方共享税收入以各地区社会商品零售额为依据。该比例将具体分配给各地，增加地方税收收入，引导地方政府转变发展方式，着力优化营商环境。